Governance, Policy en Awareness

CZSK en maritime security op de Noordzee

De Kustwacht treedt in het kader van maritime security op als first responder, maar zij is als kleine netwerkorganisatie niet volledig is uitgerust voor het complete spectrum van preventie, detectie, bescherming en reactie op veiligheidsrisico’s en bedreigingen.^[iii] Stel dat er situaties voorkomen waar de Kustwacht niet bij machte is om in te grijpen, wanneer gaat het Commando Zeestrijdkrachten (CZSK) dat doen en wat mag zij bijdragen aan maritime security? Dit artikel probeert voornoemde vraag te beantwoorden. Het artikel is gecomprimeerd uit een research paper dat diende ter afronding van de Belgische Hogere Stafopleiding (HStO). Scribent dezes zal eerst een theoretische beschouwing maken van het begrip maritime security om vervolgens met het mandaat en de mogelijkheden van CZSK te kijken in hoeverre aan dit begrip invulling wordt gegeven. De inzet van de Belgische marine in dit kader geeft mogelijk een interessante vergelijking. Naast het feit dat Nederland en België beiden kuststaat zijn van de Noordzee, gaf deelname aan de HStO de auteur een geschikte gelegenheid om beide situaties te vergelijken.

Het belang van de Noordzee

De Noordzee is van groot belang voor Nederland. Niet alleen economisch, maar ook vanuit sociaal-cultureel en historisch perspectief.^[iv] Tegenwoordig vinden verscheidene activiteiten op de Noordzee plaats of zijn verschillende entiteiten afhankelijk van de Noordzee, wat het belang verder benadrukt.^[v] Denk daarbij vooral aan de ondersteuning van het Europese achterland. Deze activiteiten zullen naar verwachting alleen maar toenemen, vanwege groeiende economieën en bevolkingen. Energie-activiteiten vinden al op grote schaal plaats. Communicatiekabels sieren de bodem en de behoefte aan meer data leidt tot de aanleg van nog meer tracés. Zandwinning is de voornaamste industriële activiteit. Ook wordt de Noordzee gebruikt voor visserij, waterbouw, recreatie, natuurbehoud en uiteraard voor Defensie oefendoeleinden. Veel van deze activiteiten zijn afhankelijk van infrastructuur die zich op en onder zee bevindt. Het bewaken hiervan is voor Nederland, voor zowel redenen van veiligheid als voor het goed functioneren van de economie, cruciaal.

Wat is maritime security?

Maritime security is een wijd gebruikt begrip. Alle activiteiten die tot doel hebben de veiligheid op zee te borgen of te verbeteren kunnen hieronder vallen. Dit kan variëren van de inzet van een nucleaire onderzeeboot tot het opruimen van afval op het strand. In de afgelopen twintig jaar heeft het begrip zich gemanifesteerd, vooral na 9/11 en verschillende aanslagen (zoals op de USS Cole te Aden).^[vi] De Deense Christian Bueger, hoogleraar International Relations aan de Universiteit van Kopenhagen, laat zien dat de term begrepen kan worden door de relaties met andere termen te onderzoeken (zie matrix). Hierbij stelt hij dat het raamwerk voor maritime security minstens de volgende vier elementen moet bevatten: Seapower, maritime safety, blue economy en resilience.

‘Alle activiteiten die tot doel hebben de veiligheid op zee te borgen of te verbeteren kunnen onder maritime security vallen’

Dit is echter niet de enige theorie. Hoogleraar Maritime Studies Geoffrey Till^[vii] stelt dat maritime security de balans tussen competitie en samenwerking betreft en kijkt voornamelijk naar manieren waarop de zee in deze balans gebruikt kan worden. Till merkt vervolgens op dat Bueger’s matrix onderliggende verbanden tussen maritime security en de bijbehorende dreiging niet benoemd en definieert als aanvulling hierop de volgende vereisten:

• Maritime awareness^[viii] is het bewustzijn alsook het begrip van activiteiten in het maritieme domein;
• Policy^[ix] gaat daarnaast om activiteiten en handelingen die een organisatie van tevoren heeft afgesproken en heeft ingericht;
• Governance^[x], als laatste, is de aansturing, of wet- en regelgeving die een organisatie van buitenaf als kader krijgt opgelegd.

In dit artikel worden deze vereisten bekeken door de lens van de actor die optreedt tegen de dreigingen in het kader van maritime security. Uit de mate van aanwezigheid van deze vereisten kan bepaald worden in hoeverre CZSK in staat is om binnen dit kader op te treden.

De maritime security matrix

De Noordzee en haar grootste dreigingen

In de Nederlandse veiligheidsstrategie (opgesteld door de NCTV) worden de grootste dreigingen en risico’s geduid voor Nederlandse belangen.^[xi] Deze hebben in grote mate betrekking op de eerder vermelde activiteiten op de Noordzee. Militaire dreigingen kunnen buiten beschouwing worden gelaten, omdat die sowieso onder de verantwoordelijkheid van Defensie vallen en – indien door een statelijke actor gepleegd – beschouwd kunnen worden als een oorlogsdaad.^[xii] Zuiver strafrechtelijke vergrijpen zoals smokkel, onrechtmatige visserij en opzettelijke schade aan het milieu worden hier niet verder behandeld. Deze hebben een vrij zuiver strafrechtelijk karakter en vallen daarmee onder de jurisdictie van instanties zoals Politie en Douane, die voldoende ingericht zijn om hiertegen op te treden, bijvoorbeeld in samenwerking met de Kustwacht. Recent gepubliceerde rapporten beschouwen deze dreigingen niet van directe invloed op het belang van de Nederlandse staat.^[xiii] Voor de Noordzee komt het erop neer dat cyberactiviteiten en hybride dreigingen de meest waarschijnlijke en/of urgente zijn. Dit wordt onderschreven in het rapport van het Finse Center of Excellence voor hybride dreigingen en benadrukt in de recente Maritime Security Strategy van het VK. ^{[xiv] [xv]} Dreigingen in het maritieme domein neigen ook steeds meer een hybride karakter te krijgen.^[xvi] Deze komen voornamelijk voort uit activiteiten die ontplooid worden door niet-statelijke actoren; denk daarbij aan cyber, interventie (ongeoorloofde toegang), spionage en sabotage.

Aanvullende vereisten van Till (bron: G. Till, Seapower (2018))

De huidige Nederlandse inrichting

De Nederlandse overheid kent geen specifieke maritieme strategie op het gebied van staatsveiligheid of de inzet van de krijgsmacht. Er is weliswaar een maritieme strategie uitgebracht door de Rijksoverheid in samenspraak met het Nederlandse Maritieme Cluster.^[xvii] Deze beperkt zich echter tot veiligheidsaspecten aangaande de Noordzee en richt zich meer op de ontwikkeling van economische activiteiten. Op 8 februari 2023 heeft het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een strategie voor het beschermen van kritieke infrastructuur gepubliceerd.^[xviii] Deze strategie gaat niet specifiek in op maritime security maar dekt wel een deel daarvan, omdat bescherming van de kritieke infrastructuur gelinkt wordt aan eerdergenoemde dreigingen. Als first responder is de Kustwacht verantwoordelijk voor het handhaven van geldende wet- en regelgeving op de Noordzee en voor het optreden in het kader van maritime security. Overeengekomen is dat CZSK ondersteuning gaat bieden in het vergroten van de situational awareness op de Noordzee.^[xix] Daarnaast is een project opgestart met de naam ISR Noordzee dat awareness op de Noordzee moet gaan vergroten. ^[xx] In de Defensienota 2022 is aangegeven dat hier budget voor wordt vrijgemaakt.^[xxi] Momenteel bevindt dit project zich nog in de (abstracte) planningsfase. Deze activiteiten vormen een eerste stap in het groeiende bewustzijn over maritime security.

In haar visie 2035 geeft CZSK aan de focus meer naar de eerste hoofdtaak te willen verschuiven dan de laatste jaren gebruikelijk was.^[xxii] De Russische invasie van Oekraïne in februari 2022 heeft die roep alleen maar versterkt. Dit materialiseerde zich in de Defensienota 2022 waar duidelijk aangegeven wordt dat de krijgsmacht versterkt moet worden in de richting van de eerste hoofdtaak, met middelen die gericht zijn op (deels conventionele) oorlogsvoering en zware slagkracht bevatten. ^[xxiii] Dit betekent dat men weg manoeuvreert van hoofdtaak 3, waar onder andere maritime security onder valt en de focus meer gaat leggen op middelen en procedures die tot doel hebben het eigen grondgebied te beschermen. Ontwikkelingen binnen hybride oorlogsvoering maakt dat attributie van de actor echter moeilijker wordt. Er zijn zelfs bronnen die als gevolg hiervan pleiten voor herbezinning van de werkwijzen van de krijgsmacht.^[xxiv]

Aanwezigheid van governance

Defensie – zodoende ook het CZSK – heeft gebruikelijk geen jurisdictie om op te treden tegen strafrechtelijke vergrijpen in de territoriale wateren. Alleen partners van de Kustwacht met jurisdictie zoals de Marechaussee en de Politie mogen dat. De politiewet geeft echter wel de voorwaarden waaronder Defensie bijstand kan leveren.^[xxv] De essentie van deze bijstand is dat de krijgsmacht (in dit geval de marine) optreedt onder het gezag van het Openbaar Ministerie en daarmee de bevoegdheden kan uitoefenen als ware zij de Politie (bijvoorbeeld het stoppen van schepen en arresteren van personen). Alleen indien om bijstand verzocht wordt via de officier van justitie krijgt CZSK de benodigde jurisdictie om op te treden. Voornoemd proces overwegende, kan gesteld worden dat governance onvoldoende aanwezig is.

Aanwezigheid van policy

In de Grondslagen van het Maritiem Optreden (GMO) wordt een aantal activiteiten beschreven die als policy voor het optreden tegen interventie beschouwd kunnen worden. Ten eerste heeft de aanwezigheid van een marineschip al een afschrikkende werking. Ten tweede worden activiteiten zoals diversion of een boarding beschreven in het kader van het ‘verminderen van de kwetsbaarheid van scheepvaart’ en het ‘beschermen van infrastructuur’. ^[xxvi] Het CZSK heeft geen specifiek beleid om op te treden tegen gevallen van spionage en sabotage. Echter de hiervoor genoemde activiteiten bij interventie kunnen gelezen worden als beleid dat ook toegepast kan worden op gevallen van spionage en sabotage. Dit geeft aan dat er (beperkt) beleid aanwezig is.

‘Het CZSK heeft geen specifiek beleid om op te treden tegen gevallen van spionage en sabotage’

Aanwezigheid van awareness

Bij het beschouwen van de situational awareness voor eerdergenoemde dreigingen moet worden beschouwd in hoeverre het CZSK bij machte is eenheden, die zowel boven als onder het wateroppervlak het Nederlandse deel van de Noordzee betreden, waar te nemen. Indien Nederlandse marineschepen op zee voeren, kunnen zij met hun sensoren zorgdragen voor real-time awareness. Dit houdt echter op zodra de schepen binnen liggen en ontvangt het hoofdkwartier, naast beschikbare awareness van de eigen systemen, niet meer over real-time informatie vanaf de Noordzee. Voor het hoofdkwartier monitort de stafofficier van dienst het kustgebied. Dit gebeurt met verschillende systemen en open source-informatie. Recent zijn initiatieven gestart voor samenwerking voor het verhogen van de MSA/SU. Deze samenwerking werkt twee kanten op. Enerzijds zal het Maritiem Informatie Knooppunt van de Kustwacht rapportages opstellen voor het CZSK. Deze rapportages worden opgesteld aan de hand van diverse criteria, zoals (niet uitputtend) een afwijkend gevaren patroon, aanpassingen aan identificatie-data, het zich ophouden in de buurt van kritieke infrastructuur, etc.^[xxvii] Anderzijds deelt MIK(1) geen realtime data met het CZSK.^[xxviii] Dit overwegende, kunnen we stellen dat awareness beperkt aanwezig is.

Op welke wijze richten andere entiteiten maritime security in?

Ook op (supra-)nationaal niveau krijgt maritime security de aandacht. De NAVO maritieme strategie van 2012 blijft het overkoepelende kader voor maritieme activiteiten en dekt al haar kerntaken.^[xxix] De NAVO noemt in het laatste strategisch concept van 2022 dat maritime security een voorwaarde is voor vrede en welvaart voor haar lidstaten.^[xxx]  Dit laat zien dat het begrip een specifiek aandachtspunt is op haar agenda en dat haar lidstaten hun nationale richtlijnen en strategieën hierop dienen in te richten. Ook de EU heeft een strategie voor maritime security waarin zij benadrukt dat al haar leden bij moeten dragen aan het handhaven van de wet op zee en hierbij allen dienen te zorgen voor een goede samenwerking.^[xxxi] Daarnaast hebben verschillende landen op nationaal niveau een strategie bepaald voor het omgaan met en garanderen van maritime security. Zo heeft het Verenigd Koninkrijk vrij recent een strategie gepubliceerd waarin alle recente globale ontwikkelingen zijn meegenomen.^[xxxii]

De Belgische inrichting

In België is het Coastal Security Capability (CSCap) onderdeel van de marine dat valt onder het Maritime Operations Centre. Daarnaast is het onderdeel van het kuswachtorgaan dat voor de Belgische overheid de kustwachttaken voor haar rekening neemt. Deze taken zijn als volgt^[xxxiii]:

• Zorgdragen voor maritime security;
• Zorgdragen voor safety op zee.

Hierbij heeft maritime security voor CSCap de hoogste prioriteit. Het kustwachtorgaan bestaat uit niet minder dan zeventien verschillende overheidsdiensten die allemaal als partners in het kustwachtorgaan verenigd zijn. Al deze partners krijgen vanaf hun eigen hogere niveau aansturing, oftewel governance, en de meeste hebben ook hun eigen beleid of policy. Het beleid voor CSCap staat beschreven in de Coastal Security Doctrine van de Belgische marine. Deze doctrine, tezamen met de GMO^[xxxiv], kan worden beschouwd als voldoende inrichting van policy.

Het Belgisch scheepvaartwetboek kent een specifieke afdeling over de beveiliging van de Noordzee.^[xxxv] Deze is recent (2023) in werking getreden. Aandacht wordt hierin expliciet gevestigd op risico’s ten aanzien van spionage, sabotage en terrorisme door zowel statelijke als niet-statelijke actoren. In de laatste aanpassing van deze wet heeft de Belgische marine een heel aantal strafrechtelijke bevoegdheden bijgekregen.^[xxxvi] Hiermee kan gesteld worden dat er voldoende governance aanwezig is.

In het Belgische nieuws werd onlangs gemeld dat kritieke infrastructuur in het eigen deel van de Noordzee beter beveiligd moet worden tegen sabotage en spionage.^[xxxvii] Daarom mogen vanaf 1 januari 2023 volgens het Belgisch wetboek zeerecht, camera's in de territoriale wateren (TTW) en de bredere exclusieve economische zone (EEZ) worden geplaatst voor het bereiken van specifieke doelen.^[xxxviii] Dit leidt tot extra awareness in het Belgische verantwoordelijkheidsgebied. Daarnaast heeft het Maritiem Informatie Kruispunt (MIK) hier goed zicht op. Verschillende bronnen zoals radarsystemen worden hier continu gemonitord. Hierdoor weet men een goede dekking van de eigen wateren te bewerkstelligen. De Belgische marine heeft een constructie met het MIK waarbij real-time informatie te allen tijde gedeeld wordt. Ook geldt dat, indien schepen op zee zijn, deze een zeer grote toegevoegde waarde leveren. Tezamen maakt dit dat er voldoende awareness aanwezig. Kanttekening is dat het Belgische deel van de Noordzee zeventienmaal kleiner is dan het Nederlandse deel.

Conclusie

Gebleken is dat voor alle dreigingen het CZSK zelf slechts beperkt realtime awareness heeft, maar deze wel bij de Kustwacht kan verkrijgen. In acht nemende dat de focus in afgelopen decennia op andere maritime security operations lag, zoals piraterij, en de laatste jaren de focus opschuift naar de eerste hoofdtaak, heeft het CZSK weinig policy – oftewel beleid – om tegen dreigingen op de Noordzee op te treden. Als statelijke actoren de veiligheid bedreigen in het maritieme domein, is dit een taak voor Defensie om tegen op te treden, conform de eerste hoofdtaak. In het maritieme domein ligt dit optreden als taak bij het CZSK. Als niet-statelijke actoren voornoemde dreigingen genereren, dan valt dit onder het strafrecht. Hier heeft het CZSK geen vanzelfsprekende jurisdictie (governance) om tegen op te treden. Dit ligt bij de Politie of Marechaussee en slechts bij escalatie kan via de officier van justitie de marine ingeschakeld worden (in het kader van de zogenoemde ‘bijstand’). Dit totaal van invulling leidt tot de conclusie dat CZSK momenteel een beperkte bijdrage kan leveren aan maritime security. Voor uitbreiding en verbetering zou een herziening van de GMO of een specifiek operatie-concept voor maritime security meer richting kunnen geven op het gebied van doctrine. De Belgische doctrine voor coastal security kan hier goed als voorbeeld dienen.

De in de inleiding van dit artikel genoemde dreigingen kunnen gematerialiseerd worden door zowel statelijk als niet-statelijke actoren. Gebleken is dat de afstand tussen de eerste en derde hoofdtaak kleiner wordt met de komst van hybride dreigingen. Dit pleit er ook voor om CZSK meer jurisdictie te geven in het kader van maritime security. Deze extra bevoegdheden kunnen een snellere reactie en escalatiemogelijkheden realiseren.

Concluderend worden de volgende aanbevelingen gemaakt:

1. Nederland dient een strategie voor maritime security op te stellen. De strategie van het Verenigd Koninkrijk is een compleet voorbeeld. Een dergelijke strategie geeft intern Nederland goed duiding aan het belang van dit begrip en de bijdrage die alle betrokken stakeholders dienen te leveren. Internationaal kan het zelfs afschrikkend werken en laten zien dat Nederland als maritieme natie actief en serieus is op dit vlak;
2. Het opstellen van een continu mandaat voor CZSK om op te treden in het kader van maritime security geeft grondslag voor dergelijke activiteiten;
3. Het opstellen van een scheepvaartwet naar het voorbeeld van de Belgische heeft als eerste ook een awareness verhogend effect, zowel intern als buiten Nederland;
4. Door in een nieuwe scheepvaartwet ook jurisdictie toe te kennen aan CZSK voor activiteiten in het kader van maritime security, of om ten minste op te kunnen treden tegen de huidige grootste dreigingen, geeft dat zij beter in staat raakt om op te treden;
5. Een doctrine onder de GMO, die meer specifiek de rol en taken bij de uitvoering in het kader van maritime security beschrijft naar Belgisch voorbeeld, geeft duidelijkheid en aanvullend beleid voor de eenheden van CZSK. Dit kan in lijn met de eerder aanbevolen extra jurisdictie;
6. Onderzoek uitbreiden naar meerdere landen waarvan de EEZ’s samen de Noordzee opvullen. Specifiek zou onderzocht kunnen worden of de praktische inrichtingen voor maritime security op elkaar aansluiten. Wat is de impact op de verschillende visie’s hierop in de praktijk?
7. Een vervolgonderzoek naar een meer concrete benadering van awareness kan waardevol zijn om nauwkeuriger te duiden in hoeverre verschillende entiteiten awareness hebben op zee;
8. Door samenwerking tussen Kustwacht en CZSK te intensiveren, met name op het gebied van gedeelde realtime awareness, raakt CZSK beter in staat om actief te zijn in het kader van maritime security.

Gerelateerd

Tri-marines: vertrouwde en interoperabele partners op het slagveld

01 jul 2026

Het Korps Mariniers kent een lange geschiedenis en voelt een sterke verbintenis met amfibische families bestaande uit vele bevriende…

The future of Transatlantic relations

13 mei 2026

In the coming years, the key in the transatlantic relations lies to sail as close to the wind as possible between total commitment and…

Europe's Maritime Challenges Examined

22 apr 2026

From 6 to 8 April 2025, fourteen international academics and naval professionals gathered in Rotterdam to examine the strategic challenges…