Werken aan de toekomstige krijgsmacht

Hoe het Capability Plan richting geeft aan de benodigde slagkracht

Het Capability Plan is de laatste stap in het proces van Strategie- en Krijgsmachtontwikkeling (SKMO) dat Defensie heden doorloopt. Voorliggend schrijven gaat in op de SKMO. De status Departementaal Vertrouwelijk bezien, zal deze bijdrage niet al te veel ingaan op hieruit opgeleverde documenten. Indien u toegang heeft tot deze stukken, is het zeker aangeraden deze eens door te nemen. Dit artikel licht achtereenvolgens het SKMO-proces toe, inclusief enkele producten die het Capability Plan voorgingen, gevolgd door een korte toelichting en een duiding van de genomen stappen om het plan op te stellen.

Strategie- en Krijgsmachtontwikkeling

Binnen de Bestuursstaf zijn de directies Strategie en Kennis (DSK) en Operationeel Beleid en Plannen (DOBP), die beide onder het Directoraat-Generaal Beleid (DGB) vallen, verantwoordelijk voor het proces van Strategie- en Krijgsmachtontwikkeling (SKMO). Deze staat omschreven in het document Besturen bij Defensie (BBP). ^[i] DSK en DOBP doorlopen dit volledige proces voor het eerst, wat inhoudt dat niet iedereen even goed op de hoogte is. Reden genoeg om hier eens bij stil te staan. In het BBD staat de waardeketen van Defensie beschreven (figuur 1). Dit schema geeft de samenhang weer tussen de primaire en ondersteunende hoofdprocessen die horen bij de taakuitvoering van Defensie. Binnen het hoofdproces ‘Besturen’ staan zeven taken beschreven:

1. Bepalen van de gezamenlijke missie;
2. Actief vooruitkijken en dit omzetten in een visie op de toekomst;
3. Organiseren van alle processen en projecten;
4. Leidinggeven;
5. Coördineren;
6. Monitoring en regie;
7. Afleggen van verantwoording.

Figuur 1 (r): waardeketen van Defensie (bron: BBD)

Vanuit taak twee (actief vooruitkijken) geeft DSK, samen met DOBP, invulling aan het SKMO-proces met een visie op de komende vijftien jaar. Uiteraard gebeurt dit veelal in samenwerking met andere directies en met input vanuit de defensieonderdelen. De producten uit dit proces zijn namelijk niet de enige documenten die vooruitkijken naar de toekomstige krijgsmacht. Ook internationaal denkt men na over de benodigde militaire vermogens. Zowel binnen de NAVO middels het NATO Defence Planning Process, als binnen de EU middels verschillende trajecten waaronder de Coordinated Annual Review on Defence en de Capability Development Plans vanuit de European Defence Agency. Toch kiest Nederland ervoor zelf een eigen strategische visie, aanvullend op die van NAVO en de EU, te vertalen naar een Capability Plan. Deels is dit vanwege het Caribisch deel van ons Koninkrijk dat niet valt onder het NAVO-verdragsgebied. Een tweede reden is het invoegen van nationale verantwoordelijkheden die buiten de scope van NAVO en EU vallen. Tot slot is het ook om eigen keuzes te kunnen maken en daarmee wendbaarheid te behouden.

Het uiteindelijke doel is om richting te geven aan plannen, themavisies, routekaarten en andere documenten gericht op de krijgsmacht van morgen. Kort gezegd is dit een continu en overwegend apolitiek proces waarin de visie op de (capabilities van de) toekomstige krijgsmacht gegeven wordt. Dit gebeurt door met een integrale blik naar de toekomst te kijken voor een gedegen en gefundeerde richting voor een toekomstbestendige, slagvaardige krijgsmacht waarbij balans gezocht wordt tussen langetermijndenken en handelen op korte termijn. Dit continue proces – door DSK en DOBP cyclisch doorlopen – wordt de strategische cyclus genoemd (figuur 2). Ondanks dat SKMO zelf dus overwegend apolitiek blijft, begint en eindigt de reeks producten die hieruit voortkomen wel met politieke documenten, respectievelijk de Defensievisie en de Defensienota. Het uiteindelijke beleid en de uitvoering daarvan is vervolgens weer input voor een herziening van de SKMO-documenten.

Figuur 2: de strategische cyclus

Strategische gedachtes die als onderbouwing dienen om vanuit de Defensievisie de juiste keuzes te maken voor de Defensienota, staan beschreven in vier documenten: het Strategisch Concept, de Future Operating Environment, het Future Operating Concept en het Capability Plan, allen inmiddels vastgesteld. Zoals gezegd wordt de totstandkoming van het Capability Plan uitvoeriger beschreven.

‘Het uiteindelijk doel is om richting te geven aan themavisies, routekaarten en andere documenten gericht op de krijgsmacht van morgen’

Het Strategisch Concept (SC)

Op 2 februari van dit jaar is het SC in de gecombineerde Bestuurs- en Krijgsmachtraad (BR/KMR) vastgesteld. In het SC kijkt DSK vanuit het ‘nu’ naar de toekomst en schetst de veiligheidsomgeving aan de hand van een aantal thema’s en trends. Daarin wordt ook de veiligheidsarchitectuur waarbinnen Defensie optreedt beschouwd. Vervolgens worden vier toekomstscenario’s beschreven om het strategisch denken te verruimen. Het SC probeert daarmee de toekomst niet te voorspellen, maar breed te kijken naar wat er mogelijk kan gebeuren. Het laatste deel van het SC geeft de richting voor Defensie aan, kijkend naar de toekomstige omgeving, dreiging en verplichtingen. Uit dit concept volgt dus een ambitie en deels een prioritering daarvan naar de toekomst binnen de politieke kaders van de Defensievisie. Daartoe worden voor verschillende geografische regio’s doelstellingen geformuleerd.

Future Operating Environment (FOE)

In maart 2023, bijna een jaar voor het SC, stelde de Bestuursraad het FOE vast. Dit document beschrijft de omgeving van Defensie in meer detail en besteedt met name aandacht aan trends en ontwikkelingen die het optreden van de krijgsmacht beïnvloeden. Ook het FOE kijkt vanuit het ‘nu’ via trends naar de toekomst waardoor ook reeds actuele ontwikkelingen beschreven staan. Mede door de snelle veranderende wereld, veranderen ook de inzichten. In verschillende deep dives werkt DOBP nu en dan ook verder aan verdieping per potentieel toekomstig operatiegebied. De eerste deep dive – over het Arctisch gebied – is in april van dit jaar afgerond en men werkt momenteel aan die voor noordelijk Afrika. 

Future Operating Concept (FOC)

Met een beeld van de toekomstige wereld en een idee van de ambities en doelstellingen stelt DOBP het FOC op, waarin beschreven staat wat men van de toekomstige krijgsmacht zal gaan vragen. In dit concept valt te lezen welke taken de krijgsmacht moet vervullen en tot welke uitgangspunten voor de inrichting ervan dit leidt inzake de omgeving waarbinnen dit plaatsvindt. De gecombineerde BR/KMR stelde het FOC op 29 februari 2024 vast. DOBP werkt momenteel aan de volgende stap, namelijk het bepalen welk militair vermogen nodig is om invulling te geven aan de ambitie van het SC conform de taken en uitgangspunten van het FOC in de omgeving die staat beschreven in de FOE. Deze stap resulteert in het Capability Plan.

Capability Plan (CP)

In ultimo beschrijft het CP verschillende schaalbare beleidsopties voor de inrichting van de toekomstige krijgsmacht. Daarmee geeft het CP dus lijnen aan waarlangs de huidige en geplande krijgsmacht aangepast en aangevuld moet worden voor de toekomstige verwachte taakstelling. In het derde kwartaal van 2023 startte DOBP met de werkzaamheden voor het CP, zodat deze al tot inzichten zou leiden wanneer de voorbereidingen voor de aankomende Defensienota zouden starten. Dit legde direct bij aanvang enige druk op het proces, gezien de enigszins harde einddatum onderwijl dit proces voor het eerst in deze vorm uitgevoerd wordt. Dit ook nog eens in een periode van politieke discussie over de krijgsmacht in het kader van naleving van de 2% NAVO-norm. Al met al dus een flinke opgave over een belangrijk onderwerp dat op meerdere niveaus de aandacht heeft. Bij aanvang van het traject stelde DOBP zichzelf een tijdlijn om het CP op te stellen (figuur 3). In die tijdlijn is te zien dat het kernteam globaal drie stappen ziet om tot het CP te komen: stel de Required Capabilities op, vergelijk dit met de huidige en geplande krijgsmacht (Gap Analyse) om tot slot beleidsopties te formuleren om het gevonden verschil te dichten. Navolgende paragraaf licht kort het kernteam toe om vervolgens voornoemde drie stappen te duiden.

Figuur 3: initieel geplande tijdlijn voor de totstandkoming van het Capability Plan

De totstandkoming

Vanuit DOBP werkt een kernteam aan het CP. Dit team bestaat niet alleen uit personeel van DOBP, maar omdat dit beleid gaat over de inrichting van de krijgsmacht, is ook de Defensiestaf betrokken door vanuit de Directie Plannen expertise te leveren. Dit team is verder aangevuld vanuit TNO om continuïteit op de lange termijn te borgen vanuit het kennisinstituut waarmee Defensie vaak samenwerkt op dit vlak. Tevens levert TNO waardevolle ervaring in kennisverwerving middels interviews, workshops en focusgroepen. Zo is een divers kernteam vanaf het vierde kwartaal 2023 aan de slag gegaan met het CP, maar werd al snel geconcludeerd dat zij het plan niet eigenhandig kon opstellen. Ten eerste zou dit te veel tijd in beslag zou nemen. De tijdlijn was namelijk ambitieus vanwege de aanstaande voorbereidingen voor de Defensienota waaraan dit plan bij voorkeur als input kon dienen. Ten tweede had het kernteam simpelweg te weinig kennis in huis om dit voor de gehele krijgsmacht te faciliteren. Voor elke stap in de totstandkoming organiseerde zij daarom workshops om samen met vertegenwoordigers uit alle defensieonderdelen gericht na te denken over een thema of onderwerp. Deze workshops waren met name gericht op de eerste stap die nodig is om tot het CP te komen. Aan de vervolgstap is gebruik gemaakt van focusgroepen. 

Stap 1: required capabilities

De eerste stap in het proces richting het CP deed het kernteam door in een workshop de benodigde militaire vermogens in kaart te brengen. In twee workshops van elk twee dagen werden samen met diverse vertegenwoordigers vanuit Defensie op de Faculteit Militaire Wetenschappen in Breda verschillende scenario’s doorlopen. Elk scenario kende drie fases: competitie, crisis en conflict. Dit in lijn met het continue karakter van dreiging en de rol die de krijgsmacht speelt onder de drempel van gewapend conflict. Deze scenario’s zijn opgesteld aan de hand van de doelstellingen per geografische regio uit het SC en volgden de taakstelling die de krijgsmacht daarin heeft. Hierbij hoefden de deelnemers geen rekening te houden met zaken als budget of de status van de krijgsmacht op dit moment.

‘De workshops resulteerden in een lijst met militaire vermogens en eisen die daaraan gesteld worden’

Vervolgens werkte het kernteam de uitkomsten van de workshops uit in een document met daarin de benodigde militaire vermogens^[ii] van de toekomstige krijgsmacht en aan welke eisen die vermogens moeten voldoen, uitgesplitst in fases van conflict en eventueel in regionale verschillen indien daar aanleiding voor was. Als basis is hierbij de Capability Hierarchy van de NAVO ook in de planning voor de ontwikkeling van defensiecapaciteiten gebruikt, die militair vermogen indeelt in zeven categorieën, (figuur 4). Dit tussenproduct verschijnt niet zodanig als SKMO-product, maar vormt de basis voor vervolgstappen. Daarnaast biedt dit document ook een goede basis voor de volgende iteratie van het proces SKMO.

Figuur 4 (r): NATO Capability Hierarchy^[iii]

Stap 2: gap analyse

De workshops resulteerden in een lijst met militaire vermogens en eisen die daaraan gesteld worden. In de tweede stap heeft het kernteam wederom gesproken met vertegenwoordigers uit de gehele Defensieorganisatie, maar nu over hoe de krijgsmacht hier invulling aan kan geven met de middelen die nu gepland staan. Belangrijk uitgangspunt hierbij is, dat deze planning ook langdurig gefinancierd moeten zijn in de meerjarenbegroting van Defensie. Zo gaan we in deze stap uit van een marine die beschikt over de nieuwe ASW-fregatten, de Future Air Defender, de nieuwe mijnenbestrijdingsvaartuigen, hulpvaartuigen en de Amfibische Transportschepen, zoals aangegeven in recente brieven aan de Tweede Kamer over het beoogde verwervingstraject. Ook is de aanname dat verschillende vervangingstrajecten, aanvullingen en reorganisaties (zoals bijvoorbeeld voor C4I-middelen en het Force Design van het Korps Mariniers) uitgevoerd zijn. Dit houdt dan ook direct in dat het resulterende CP aangepast moet worden wanneer meerjarenplannen wijzigen. Dit past bij het continue en cyclische karakter van SKMO.

De eerste serie gesprekken bleek in bepaalde gevallen te kort, waardoor een tweede serie gesprekken nodig was. Het kernteam koos daarbij in deze stap een eerste vernauwing toe te passen door eerst te kijken naar de vermogens die hoorde bij de meest veeleisende scenario’s waarop de krijgsmacht in het ergste geval op gedimensioneerd moet zijn. Daarnaast gebruikte het kernteam in deze fase ook de beschikbare informatie vanuit het NATO Defence Planning Process, om helder te hebben waar de behoefte ligt van het bondgenootschap dat de hoeksteen vormt van het Nederlandse veiligheidsbeleid en waarbij tegenwoordig gelijktijdig gestreefd wordt naar meer Europese zelfstandigheid.

Het moge duidelijk zijn dat jaren van bezuinigingen en alle veranderingen van de laatste jaren ertoe leiden dat de huidige geplande krijgsmacht niet voldoet aan de eerder gestelde eisen. Stap drie om tot een CP te komen, is daarmee begonnen.

Opties voor een toekomstige krijgsmacht

Na vele gesprekken, workshops en verdiepende gesprekken bouwde het kernteam een beeld op van de vermogens die verder ontwikkeld moeten worden. Vanuit dit overzicht stelde zij een zekere prioritering voor om tot oplossingsgerichte keuzes te komen. Dat houdt daarmee niet in dat met het CP de inrichting van de krijgsmacht vaststaat. Integendeel, het plan geeft richting en opties. De Commandant der Strijdkrachten is verantwoordelijk voor de uiteindelijke keuzes waarbij uiteraard ook de politiek een stem heeft. De richting die het CP geeft, is primair gericht op de benodigde gevechtskracht in de toekomst, maar zegt uiteraard ook over meer beleidsterreinen iets. Alles moet nu eenmaal in het geheel bezien worden. Ook wordt enige duiding gegeven voor de technologie en wat de krijgsmacht daarmee zou willen. Al moeten op dat vlak ook zeker de betreffende afdelingen nadere keuzes maken, omdat het CP niet alles tot in detail beschrijft. Het CP geeft dus met name op hoofdlijnen richting aan de toekomstige invulling.

‘Het CP geeft dus met name op hoofdlijnen richting aan de toekomstige invulling’ (foto: Aaron Zwaal | MCD)

En nu verder?

Nadat het besproken is in de verschillende Haagse raden, is het CP momenteel door de Secretaris-Generaal vastgesteld. Daarmee is een einde gekomen aan de eerste cyclus van de SKMO in deze vorm, die men uiteraard dient te evalueren. Maar er is ook verder nog veel werk te doen. Zo moeten de resultaten van het CP hun weg gaan vinden in diverse plannen die heden in de maak zijn. Ook dienen visies en deelstrategieën, die op dit moment worden herzien, te worden verrijkt met de opgedane inzichten. Het plan spreekt over militair vermogen, maar de vertaling ervan naar capaciteiten moet nog gemaakt worden. Daarbij komt bovendien dat de SKMO vijftien jaar vooruit probeert te kijken. Vraag is of Nederland voor sommige zaken zo lang kan wachten, of dat men eerst andere keuzes moet maken om op korte termijn antwoord te kunnen geven aan de dreigingen om ons heen. Al met al vormt het Capability Plan een einde aan een eerste cyclus van de SKMO, maar daarmee begint de discussie in zekere mate ook weer opnieuw.

Meer uit deze categorie

'Voor mijn staf bestaat geen twijfel en onze opdracht is duidelijk'

01 jul 2026

Voor velen is de MLD een minder zichtbare of soms zelfs een onbekend onderdeel van de Koninklijke Marine geworden door het afstoten van de…

Voortzettingsvermogen

01 jul 2026

Wie een oorlog wil winnen, zal over voortzettingsvermogen moeten beschikken. Het is een harde realiteit die na vier jaar strijd in…

Van vrijwilligerskorps tot belangrijke schakel

13 mei 2026

De geschiedenis van de Arubaanse Militie mag bij het 75-jarig jubileum van marinierskazerne Savaneta niet ontbreken en is te relateren aan…